Decota-se de declaração de voto divergente proferido numa das Câmaras de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, versando questão competencial-legislativa em matéria de tráfego coletivo:
"INFRAÇÃO DE TRÂNSITO. IMPOSIÇÃO DE SANÇÕES COMINADAS EM LEI MUNICIPAL.
Por ser da privativa competência da União legislar sobre trânsito e transporte, não pode o Município editar lei que, reproduzindo tipificação federal de infração de tráfego, comina penalidade não-estatuída no Código de Trânsito Brasileiro e multa de maior valor do que a ali indicada. Conflito aparente de normas solvido em favor da lei federal.
Voto vencido: não-provimento da remessa oficial e da apelação.
V O T O – V E N C I D O:
1. O caso dos autos diz respeito a irregular transporte remunerado de passageiros, o que ensejou a apreensão do veículo transportador e a imposição de multa pela Municipalidade de São Paulo.
A sentença proferida na origem, apreciando e decidindo mandado de segurança impetrado contra a correspondente exigência do pagamento de multa e de despesas relativas à remoção e estadia do veículo como condicionante de sua liberação, concedeu integralmente a ordem.
De par com remessa oficial, interpôs recurso voluntário a Municipalidade de São Paulo.
2.
Põe-se em foco a
Lei paulistana 12.893, de 28 de outubro de 1999, que
prevê, em seu art. 22:
“Fica a Secretaria Municipal de Transportes ou entidade delegada autorizada a coibir o transporte remunerado de passageiros praticado sem a permissão prevista nesta lei, através de apreensão do veículo infrator e aplicação de multa no valor correspondente a 3.000 (três mil) UFIR”.
Também o Código de Trânsito Brasileiro (CTB) —lei federal 9.503, de 23 de setembro de1997— versa acerca do transporte remunerado de passageiros:
“Art. 231- Transitar com o veículo:
(………)
VIII- efetuando transporte remunerado de pessoas ou bens, quando não for licenciado para esse fim, salvo casos de força maior ou com permissão da autoridade competente:
Infração- média;
Penalidade- multa;
Medida administrativa- retenção do veículo”.
Averbe-se que a multa correspondente à infração de grau médio, segundo o CTB, equivale a 80 UFIRs (art. 258, inc. IV).
De pronto, o que chama a atenção é o fato de que uma lei federal e outra, municipal, cominem sanções administrativas diversas quanto a um mesmo ilícito de tráfego, a saber: (a) multas de 80, no CTB, e de 3.000 UFIRs, na Lei local; (b) retenção, no Código, e apreensão, na Lei de São Paulo.
3. As sanções administrativas submetem-se ao princípio da legalidade (OSWALDO ARANHA BANDEIRA DE MELLO, Princípios Gerais de Direito Administrativo, ed. Forense, Rio de Janeiro, 1969, vol. 1, p. 501; MARÇAL JUSTEN FILHO, Curso de Direito Administrativo, São Paulo, ed. Saraiva, 2005, p. 398; CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, Curso de Direito Administrativo, São Paulo, ed. Malheiros, 2004, p. 746-8; ODETE MEDAUAR, Direito Administrativo Moderno, São Paulo, ed. Revista dos Tribunais, 2004, p. 401), incluso quanto às espécies de conseqüências jurídicas.
Esse submetimento ao princípio da legalidade exige a coerência normativa intra-sistemática, porque as leis —adotando-se aqui indicações de MANUEL ATIENZA (Contribución a uma teoría de la legislación, Madrid, ed. Civitas, 1997)— hão de constituir “um conjunto sem lacunas, contradições ou redundâncias” (p. 32), de modo que se reconhece como atributo essencial da racionalidade do “legislador” o fato de que as leis não se contradigam (cfr., a propósito, FRANÇOIS OST, “L’interprétation logique et systématique et le postulat de rationalité du législateur”, in VV.AA., sob a direção de MICHEL VAN DE KERCHOVE, L’interprétation en droit, ed. Fac. univ. Saint-Louis, Bruxelas, 1978, p. 163).
No quadro de um Estado federal —o que é, desde os fins do século XIX, o caso do Brasil—, a pluralidade legislativa, oriunda de diversas fontes políticas, sobre matéria única, pode provir de 1/ usurpação competencial, 2/ competência concorrente ou 3/ competência supletiva.
Manifesta a invalidez formal de normas que se editem por meio de competência usurpada, remanesce aqui o interesse em demarcar a prioridade hierárquica nos casos de competências concorrente e supletiva.
Invoca-se, a propósito, de saída e brevitatis causa, o que diz REGINA MACEDO NERY FERRARI: “No âmbito da competência concorrente, prevalecerá a da União sobre a dos Estados e Distrito Federal, assim como no caso da competência suplementar do Município, a legislação federal prevalecerá sobre a municipal” (“Competência Legislativa do Município”, in Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política, São Paulo, ed. Revista dos Tribunais, out.-dez. 1992, p. 265).
Aí já se assinala a direção deste meu voto.
4. A normativa constitucional vigente, depois de atribuir ao Município competência exclusiva para “legislar sobre assuntos de interesse local” (art. 30, inc. I, CF/88), indicou os serviços públicos essenciais, entre eles o de transporte coletivo (art. 30, inc. V), para um rol de temas presumidamente de interesse municipal (cfr., a propósito, ALEXANDRE DE MORAES, Direito Constitucional, São Paulo, ed. Atlas, p. 284, e JOSÉ AFONSO DA SILVA, Comentário Contextual à Constituição, São Paulo, ed. Malheiros, 2005, p. 310).
Assim, o Município possui, segundo a CF/88, competência para “organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial” (art. 30, inc. V).
Todavia, a mesma Constituição Federal, em seu art. 22, inc. XI, atribuiu à União competência privativa para legislar sobre trânsito e transporte (rectius: competência delegável, mas, no caso, versando somente sobre questões específicas, mediante lei complementar e dirigida apenas aos Estados-membros —par. ún., art. 22).
Não é possível admitir que a Constituição Federal em vigor, de modo concomitante, preveja a competência privativa (delegável) da União para legislar sobre questão de transporte —ex toto genere suo— e a competência exclusiva (não-delegável) do Município para editar, sem nenhum recorte limitativo, normas sobre o transporte coletivo.
O discrimen da pluralidade de competências nessa matéria está em que a competência do Município para versar sobre o transporte coletivo, seja enquanto competência administrativa, seja enquanto competência normativa, é sempre exclusiva nos limites estreitos do interesse local.
Colhe-se em autorizada monografia de FERNANDA DIAS MENEZES DE ALMEIDA:
“Certas competências municipais privativas, por outro lado, estão catalogadas no artigo 30, cujo inciso I confere ao Município competência para legislar sobre assuntos de interesse local, ficando especificadas nos incisos III, IV, V e VIII outras tantas competências de ordem administrativa” (Competências na Constituição de 1988, São Paulo, ed. Atlas, p. 75).
Se já com a estrita competência administrativa, não se trata —recrutando-se aqui uma expressão do
Ministro CARLOS BRITTO, do STF (decisão monocrática na ADI 3.273-MC)— de normatizar, mas de normalizar a prestação dos serviços de transporte coletivo, na esfera da competência legislativa, o que cabe ao Município é a ordenação do transporte coletivo, enquanto se identifique a prevalência do interesse especificamente local: p.ex., estabelecendo vias preferenciais de trânsito e limites de velocidade, restrições ao uso de avisos sonoros, assinalando sentidos de direção do trânsito, ordenando os lugares de parada e de estacionamento (v. AgRg no RE 191.363 –STF –2ª Turma –Ministro CARLOS VELLOSO), a gratuidade da prestação dos serviços de transporte (ADI 1.191-MC –STF –Pleno –Ministro ILMAR GALVÃO), as condições de carga e descarga (cfr. ARNALDO RIZZARDO, Comentários ao Código de Trânsito Brasileiro, São Paulo, ed. Revista dos Tribunais, 1998, p. 32; MICHEL TEMER, Elementos de Direito Constitucional, São Paulo, ed. Malheiros, 2000, p. 106).
Diversamente, não cabe ao Município editar leis relativas a infrações de trânsito ou de tráfego, porque já não se encontra aí a predominância do interesse local. Averbe-se que o transporte é, de comum, matéria confundida com de
tráfego, e o tráfego sujeita-se aos mesmos princípios enunciados para o trânsito, inclusos os de competência normativa (v.
HELY LOPES MEIRELLES,
Direito Municipal Brasileiro, São Paulo, ed. Revista dos Tribunais, 1977, p. 498-9).
Anotada essa circunstância, firme é a jurisprudência do egrégio Supremo Tribunal Federal em reconhecer, nessa matéria, a competência privativa da União, como se lê nas ementas de que se recolhe o que segue:
• “Apenas a União tem competência para estabelecer multas de trânsito” (ADI 2.664
–Pleno –Ministra ELLEN GRACIE)
• “MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. IMPUGNAÇÃO DA LEI N. 2.012, DE 19.10.99, DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL, QUE DISPÕE SOBRE A OBRIGATORIEDADE DE AUTUAÇÃO EM FLAGRANTE DAS INFRAÇÕES ÀS LEIS DE TRÂNSITO RELATIVAS À NÃO UTILIZAÇÃO DE CINTO DE SEGURANÇA E AO USO DE TELEFONE CELULAR. 1. É da competência privativa da União legislar sobre trânsito (Constituição, artigo 22, XI). 2. Os Estados só podem legislar sobre questões específicas de trânsito quando autorizados por lei complementar (Constituição, artigo 22, parágrafo único)” (ADI 2.101-MC –Pleno –Ministro MAURÍCIO CORRÊA)
• “Medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade. 2. Governador do Distrito Federal. 3. Lei distrital no 2.959, de 26 de abril de 2002. Apreensão e leilão de veículos automotores conduzidos por pessoas sob influência de álcool, em nível acima do estabelecido no Código Brasileiro de Trânsito. 4. Plausibilidade da alegação de inconstitucionalidade formal. Usurpação da competência legislativa privativa da União em matéria de trânsito. Artigo 22, XI, da Constituição. Precedentes. 5. Periculum in mora. Intervenção de difícil reversibilidade no domínio privado. Conveniência política da suspensão do ato impugnado. 6. Concessão de cautelar referendada pelo Pleno da Corte” (ADI 2.796-MC –Pleno –Ministro GILMAR MENDES)
• “1. É da competência exclusiva da União legislar sobre trânsito e transporte, sendo necessária expressa autorização em lei complementar para que a unidade federada possa exercer tal atribuição (CF, artigo 22, inciso XI e parágrafo único). 2. Não tem competência o Estado para legislar ou restringir o alcance de lei que somente a União pode editar (CF, artigo 22, XI). Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente” (ADI 2.328 –Pleno –Ministro MAURÍCIO CORRÊA)
• “Ação direta. Lei distrital. Lei n. 2903/02 do Distrito Federal. Trânsito. Infrações. Tipificação. Direção de veículo em estado de embriaguez. Flagrante. Cominação de penalidades. Inconstitucionalidade aparente. Ofensa ao art. 22, XI, da CF. Liminar cautelar deferida. Precedentes. Deve ser concedida, em ação direta de inconstitucionalidade, medida cautelar para suspensão da vigência de lei que, aparentando ofensa direta ao disposto no art. 22, XI, da Constituição da República, tipifica infrações de trânsito e lhes comina penalidade” (ADI 3.269-MC –Pleno –Ministro CEZAR PELUSO)
• “É da competência privativa da União legislar sobre trânsito (Constituição, artigo 22, XI). 2. Os Estados só podem legislar sobre questões específicas de trânsito quando autorizados por lei complementar (Constituição, artigo 22, parágrafo único)” (ADI 2.101-MC –Pleno –Ministro MAURÍCIO CORRÊA)
• “A Lei nº 2.012/99, do Estado de Mato Grosso do Sul, ao tornar obrigatória a notificação pessoal dos motoristas em casos de utilização de celular com o veículo em movimento e da não-utilização do cinto de segurança, cuida de matéria específica de trânsito, invadindo competência exclusiva da União (CF, artigo 22, XI)” (ADI 2.101 –Pleno –Ministro MAURÍCIO CORRÊA).
5. Ainda que o Município possa acenar ao fato de que a interdição de atos profissionais é tema de seu interesse peculiar —e é à interdição de atividade que se reporta o auto de apreensão versado na espécie (fl. 19)—, reprise-se que a normativa municipal invocável (art. 22 da Lei 12.893 de São Paulo) volta-se no ponto a coibir o “transporte remunerado de passageiros”, infração de trânsito objeto de expressa tipificação no CTB (art. 231, inc. VIII).
Lê-se na ementa do RE 227.384, julgado pelo Plenário da Suprema Corte (relator o Ministro MOREIRA ALVES), cujos temas eram o uso de cinto de segurança e o modo de transporte de menores de 10 anos de idade, que “a competência para legislar sobre trânsito é exclusiva da União”, registrando-se que essa competência —“que não pode ser exercida pelos Estados se não houver lei complementar —que não existe— que o autorize a legislar sobre questões específicas dessa matéria”—, tampouco pode exercer-se mediante a “competência suplementar dos Municípios prevista no inciso II do artigo 30, com base na expressão vaga aí constante ‘no que couber’”. Prossegue a ementa:
“Ademais, legislação municipal, como ocorre, no caso, que obriga o uso de cinto de segurança e proíbe transporte de menores de 10 anos no banco dianteiro dos veículos com o estabelecimento de multa em favor do município, não só não diz respeito, obviamente, a assunto de interesse local para pretender-se que se enquadre na competência legislativa municipal prevista no inciso I do artigo 30 da Carta Magna, nem se pode apoiar, como decidido na ADIMEC 874, na competência comum contemplada no inciso XII do artigo 23 da Constituição, não estando ainda prevista na competência concorrente dos Estados (artigo 24 da Carta Magna), para se sustentar que, nesse caso, caberia a competência suplementar dos Municípios”.
6. A medida administrativa de apreensão de veículo não se confunde com a de retenção, estatuída no CTB (art. 231, inc. VIII).
Pode verificar-se, a propósito, que o Código de Trânsito Brasileiro comina a apreensão sempre ao modo expresso de penalidade (arts. 256, inc. IV, e 262) relacionando-a, quase sempre, a infração de natureza gravíssima:
• art. 162: “Dirigir veículo:
• “I- sem possuir Carteira Nacional de Habilitação ou Permissão para Dirigir”
• “II- com Carteira Nacional de Habilitação ou Permissão para Dirigir cassada ou com suspensão do direito de dirigir”
• “III- com Carteira Nacional de Habilitação ou Permissão para Dirigir de categoria diferente da do veículo que esteja conduzindo”
• art. 173: “Disputar corrida por espírito de emulação”
• art. 174: “Promover, na via, competição esportiva, eventos organizados, exibição e demonstração de perícia em manobra de veículo, ou deles participar, como condutor, sem permissão da autoridade de trânsito com circunscrição sobre a via”
• art. 175: “Utilizar-se de veículo para, em via pública, demonstrar ou exibir manobra perigosa, arrancada brusca, derrapagem ou frenagem com deslizamento ou arrastamento de pneus”
• art. 210: “Transpor, sem autorização, bloqueio viário policial”
• art. 229: “Usar indevidamente no veículo aparelho de alarme ou que produza sons e ruído que perturbem o sossego público, em desacordo com normas fixadas pelo CONTRAN”
• art. 230: “Conduzir o veículo:
• “I- com o lacre, a inscrição do chassi, o selo, a placa ou qualquer outro elemento de identificação do veículo violado ou falsificado”
• “II- transportando passageiros em compartimento de carga, salvo por motivo de força maior, com permissão da autoridade competente e na forma estabelecida pelo CONTRAN”
• “III- com dispositivo anti-radar”
• “IV- sem qualquer uma das placas de identificação”
• “V- que não esteja registrado e devidamente licenciado”
• “VI- com qualquer uma das placas de identificação sem condições de legibilidade e visibilidade”
• “XX– sem portar a autorização para condução de escolares, na forma estabelecida no art. 136”
• art. 231: “Transitar com o veículo:
• “VI– em desacordo com a autorização especial, expedida pela autoridade competente para transitar com dimensões excedentes, ou quando a mesma estiver vencida”
• art. 234: “Falsificar ou adulterar documento de habilitação e de identificação do veículo”
• art. 238: “Recusar-se a entregar à autoridade de trânsito ou a seus agentes, mediante recibo, os documentos de habilitação, de registro, de licenciamento de veículo e outros exigidos por lei, para averiguação de sua autenticidade”
• art. 239: “Retirar do local veículo legalmente retido para regularização, sem permissão da autoridade competente ou de seus agentes”
• art. 253: “Bloquear a via com veículo”.
Diversamente, a retenção não aparece no CTB como penalidade cominada, mas referida como simples medida administrativa (arg. art. 269, inc. V), com estatuição sempre referida a hipóteses diversas das relacionadas com a penalidade de apreensão: cfr. arts. 104, § 5º, 162, incs. V e VI, 165, 167, 168, 170, 221, 223, 228, 230, inc. XIX, 231, incs. II, IV, V, VIII, XIX e X, 232, 233, 235, 237 e 248.
Bem se vê que não se trata de categorias normativas sinônimas. Já se distinguiam no antigo Código Nacional de Trânsito, embora alistadas ambas entre as penalidades (art. 95, alíneas f e g, Lei 5.108, de 21 de setembro de 1966). Diferencia-as a doutrina de ARNALDO RIZZARDO (op. cit., p. 646 e 692) e, de modo paradigmático, julgado do egrégio Superior Tribunal de Justiça (REsp 648.083 –1ª Turma –Ministro Luiz Fux), cuja ementa enuncia:
“RECURSO ESPECIAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. INFRAÇÃO DE TRÂNSITO. ART. 231, VIII, DO CTB. MEDIDA ADMINISTRATIVA DE APREENSÃO EM VEZ DE SIMPLES RETENÇÃO DO VEÍCULO. ILEGALIDADE.
1. A retenção é medida administrativa que implica deva o veículo permanecer no local até regularizar a situação e ser liberado, enquanto que a apreensão é medida administrativa que retira o veículo de circulação levando-o para o depósito.
2. Hipótese em que a infração se enquadra no art. 231, VIII, do CTB, que prevê a medida administrativa de retenção do veículo.
3. Deveras, é ilegítima a imposição pelo Poder Público do pagamento referente a despesas com remoção e estada de veículo no depósito como condição para a sua liberação (art. 262, § 4º, do CTB), posto obedecido o princípio da legalidade que informa o Poder Sancionatório da Administração.
4. Embora aplicada corretamente a penalidade, a medida administrativa foi equivocadamente imposta pela autoridade de trânsito, posto que incabível a apreensão do veículo por força do art. 231, VIII, da lei 9.503/97, a fortiori ilegal a cobrança das despesas referentes a taxas, despesas de reboque e diárias do depósito, previstas no § 2º, do art. 262.
5. Recurso especial desprovido”.
Tratando-se, tal o caso dos autos, da infração de “transporte remunerado de pessoas ou bens, quando (o veículo) não for licenciado para esse fim” (art. 231, inc. VIII, CTB), comina a legislação válida de regência a penalidade de multa e a medida administrativa de retenção do veículo. Não se estatuiu, contudo, para o caso de transporte não-licenciado de pessoas ou bens, mediante remuneração, a penalidade administrativa de apreensão, imposta com amparo na Lei paulistana 12.893/99.
Meu voto, portanto, nega provimento à remessa obrigatória e à apelação interposta pela Municipalidade de São Paulo, mantendo assim a r. sentença proferida nos autos *** da *** Vara da Fazenda Pública da Comarca de São Paulo.
É como voto, cum magna reverentia à Douta Maioria".
